不忘初心，回歸本源
——強(qiáng)管控之下PPP模式的發(fā)展
■ 中國(guó)新興集團(tuán)有限責(zé)任公司總經(jīng)理
國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜覄⒗?span lang="EN-US">
我國(guó)從上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索使用BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）模式。1984年，第一次實(shí)踐運(yùn)用該模式興建廣東沙頭角電廠；1995年，國(guó)家正式批復(fù)廣西來(lái)賓電廠二期工程采用BOT方式建設(shè)，從此開(kāi)啟了浩浩蕩蕩的前PPP（政府和社會(huì)資本合作）時(shí)代。2013年，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。2014年9月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），對(duì)PPP模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP推廣事宜，這是部委級(jí)別首次正式提出“政府和社會(huì)資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)法，正式拉開(kāi)了PPP發(fā)展的新序幕。4年來(lái)，國(guó)家大力推進(jìn)投融資體制改革，陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策鼓勵(lì)推廣PPP模式，充分發(fā)揮社會(huì)資本在投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效率，有效緩解了地方政府的財(cái)政壓力，防范和化解了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，累計(jì)投資額超過(guò)了18萬(wàn)億元，取得了舉世矚目的成績(jī)，我國(guó)也形成了全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。
PPP模式的現(xiàn)狀——“亂象”催生強(qiáng)管控
在各地PPP項(xiàng)目高歌猛進(jìn)的同時(shí)，各種 “亂象”顯現(xiàn)端倪。其中較為突出的有“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”拉長(zhǎng)版BT（建設(shè)-移交）、項(xiàng)目前期工作不充分、倉(cāng)促上馬、財(cái)承僅測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目支出責(zé)任或突破10%紅線、“兩評(píng)一案”與采購(gòu)文件及合同前后不一致、采購(gòu)程序不規(guī)范、地方政府融資平臺(tái)充當(dāng)社會(huì)資本、政府方向社會(huì)資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足、“明股實(shí)債”、績(jī)效考核體系缺失或不完善等，不一而足。
針對(duì)在項(xiàng)目實(shí)踐中出現(xiàn)的一些與政策要求或初衷并不完全相符的現(xiàn)象，相關(guān)部委自2017年開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)政策文件對(duì)PPP市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范和整頓，特別是2017年后半年，融資和監(jiān)管同時(shí)加強(qiáng)，整個(gè)市場(chǎng)一時(shí)間風(fēng)聲鶴唳。
2017年5月，財(cái)政部要求全面開(kāi)展地方政府融資擔(dān)保清理工作，并嚴(yán)禁地方政府以借貸資金出資設(shè)立投資基金，不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。同年6月，財(cái)政部通過(guò)編制“負(fù)面清單”，明確政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的“服務(wù)類”事項(xiàng)。11月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”），一方面嚴(yán)格項(xiàng)目新入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面開(kāi)始集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目，清退存在不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債等問(wèn)題的項(xiàng)目，并將期限設(shè)在2018年3月31日。
各地隨后開(kāi)始配套出臺(tái)新發(fā)展規(guī)范文件，紛紛落實(shí)清理工作。截至目前，已有北京、湖南、新疆、山東、云南、杭州、吉林等地發(fā)布專項(xiàng)文件整治，以規(guī)范PPP發(fā)展、管控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，積極探索監(jiān)管聯(lián)動(dòng)。
這些文件的出臺(tái)對(duì)PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)的合法合規(guī)性提出了更高要求，部分業(yè)內(nèi)人士稱其為“最嚴(yán)清理”，金融機(jī)構(gòu)也在收緊對(duì)項(xiàng)目的融資，新項(xiàng)目端的觀望情緒漸濃，行業(yè)整體進(jìn)入“冷靜期”。
2018年主題詞——“清庫(kù)”“規(guī)范”，回歸本源
在92號(hào)文的基礎(chǔ)上，2018年4月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金[2018]54號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“54號(hào)文”），清查整頓前三批“示范項(xiàng)目”并要求加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理、強(qiáng)化信息公開(kāi)、建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制。多個(gè)示范項(xiàng)目被要求限期整改、調(diào)出示范項(xiàng)目庫(kù)甚至調(diào)出示范并退庫(kù)。
5月，財(cái)政部PPP中心公布了各地落實(shí)PPP項(xiàng)目庫(kù)集中清理工作的情況。根據(jù)匯總情況，截至2018年4月23日，各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額1.8萬(wàn)億元，上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬(wàn)億元，即退庫(kù)與整改的PPP項(xiàng)目投資額共計(jì)4.9萬(wàn)億元。
與此同時(shí)，在4月召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議提出的“結(jié)構(gòu)性去杠桿思路”指導(dǎo)下，財(cái)政部、國(guó)資委、央行等中央部委部門先后出臺(tái)多份文件，包括《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2018]23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“23號(hào)文”）和《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)[2018]106號(hào)）等。
就短期來(lái)看，清庫(kù)、債務(wù)資金不得充當(dāng)項(xiàng)目資本金等強(qiáng)管控政策和措施會(huì)對(duì)PPP行業(yè)帶來(lái)一定的影響，例如，加劇已簽約項(xiàng)目的違約，影響原本比較優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目進(jìn)度，部分項(xiàng)目的參與主體處于觀望狀態(tài)導(dǎo)致項(xiàng)目數(shù)量下降等。
在強(qiáng)管控政策下，頂層設(shè)計(jì)和中央部門層面將“規(guī)范”作為推進(jìn)PPP工作的重中之重，中央層面釋放出的從嚴(yán)監(jiān)管的信號(hào)，勢(shì)必影響部分財(cái)政基礎(chǔ)較薄弱省市PPP項(xiàng)目入庫(kù)、融資和開(kāi)工進(jìn)度，也將波及一些經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流不佳的項(xiàng)目。但總體而言，真正規(guī)范的PPP項(xiàng)目并未受到太多的影響，一些優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目依然是各類社會(huì)資本角逐的“稀缺資源”。例如，今年4月份，淮安區(qū)黑臭水體綜合整治PPP項(xiàng)目資格預(yù)審結(jié)果公告21家聯(lián)合體入圍，社會(huì)資本方可謂“眾星云集”，一如既往地表現(xiàn)出對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的巨大熱情。
從92號(hào)文發(fā)布至2018年4月7日，新入庫(kù)項(xiàng)目2011個(gè)、對(duì)應(yīng)投資總額近2.8萬(wàn)億元，平均每月新入庫(kù)項(xiàng)目402個(gè)、對(duì)應(yīng)投資額5504億元，較2016年和2017年上半年均有所加快。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，從成交總量分布來(lái)看，2018年4月，全國(guó)PPP項(xiàng)目總體成交量為229個(gè)，環(huán)比下降4%，同比增長(zhǎng)4%。從成交總額來(lái)看，2018年4月，全國(guó)PPP項(xiàng)目總體投資規(guī)模為2344億元，環(huán)比下降17%，同比下降13%。可見(jiàn)市場(chǎng)對(duì)PPP模式仍有較高認(rèn)可度，后續(xù)PPP仍將有較大發(fā)力空間。從PPP新入庫(kù)行業(yè)結(jié)構(gòu)變化來(lái)看，生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等新入庫(kù)項(xiàng)目比重較高、項(xiàng)目庫(kù)增長(zhǎng)較快，與精準(zhǔn)脫貧、環(huán)保攻堅(jiān)等部分領(lǐng)域加快發(fā)力有關(guān)，PPP模式將助力經(jīng)濟(jì)“加速轉(zhuǎn)型”。
PPP模式的未來(lái)——在規(guī)范中前行，助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展
目前， PPP清庫(kù)已接近尾聲，通過(guò)對(duì)存量項(xiàng)目進(jìn)行二次規(guī)范篩選，不合規(guī)的項(xiàng)目已被清理或要求整改，現(xiàn)有入庫(kù)項(xiàng)目基本符合要求，“入庫(kù)”已經(jīng)成為對(duì)項(xiàng)目的增信措施，這些項(xiàng)目將成為全國(guó)PPP項(xiàng)目的標(biāo)桿，這不僅是對(duì)規(guī)范優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目的正向激勵(lì)，也是各類主體參與PPP項(xiàng)目實(shí)踐的風(fēng)向標(biāo)，有利于PPP質(zhì)量的提升和后續(xù)的規(guī)范發(fā)展。清庫(kù)之后，將結(jié)束前期“運(yùn)動(dòng)式”的發(fā)展，可以預(yù)見(jiàn)，PPP發(fā)展將由量變轉(zhuǎn)向質(zhì)變，地方債務(wù)也有望下降，PPP將進(jìn)入常規(guī)的良性發(fā)展軌道。
從政府端來(lái)看，將更加注重夯實(shí)項(xiàng)目前期工作，認(rèn)真履行規(guī)劃立項(xiàng)、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)審批等前期工作程序，規(guī)范開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，嚴(yán)守10%紅線。推向市場(chǎng)的項(xiàng)目，將更加貼近“運(yùn)營(yíng)+績(jī)效考核”的PPP本質(zhì)，而項(xiàng)目類型將傾向于符合頂層設(shè)計(jì)的惠及民生、扶貧脫貧、“綠水青山”、“美麗中國(guó)”等工程。
從社會(huì)資本端來(lái)看，在降低央企負(fù)債率、國(guó)企降杠桿作為“去杠桿”的重中之重的背景下，伴隨各種“出表”渠道被封堵，央企、國(guó)企雖然仍將是這個(gè)市場(chǎng)的主角，但非國(guó)有社會(huì)資本，尤其是民營(yíng)企業(yè)將得到越來(lái)越多的市場(chǎng)份額。而社會(huì)資本的性質(zhì)，將從“以施工為主”過(guò)渡到“施工與運(yùn)營(yíng)并重”乃至“以運(yùn)營(yíng)見(jiàn)長(zhǎng)”的企業(yè)長(zhǎng)袖善舞。
從專家和咨詢機(jī)構(gòu)端來(lái)看， 54號(hào)文第三條第（三）款明確：“強(qiáng)化咨詢服務(wù)監(jiān)督。全面披露參與示范項(xiàng)目論證、采購(gòu)、談判等全過(guò)程咨詢服務(wù)的專家和咨詢機(jī)構(gòu)信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。建立健全咨詢服務(wù)績(jī)效考核和投訴問(wèn)責(zé)機(jī)制，將未妥善履行咨詢服務(wù)職責(zé)或提供違法違規(guī)咨詢意見(jiàn)的專家或咨詢機(jī)構(gòu)，及時(shí)清退出PPP專家?guī)旎蜃稍儥C(jī)構(gòu)庫(kù)”，專家和咨詢機(jī)構(gòu)將更加注重自身的職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)水平以及文本質(zhì)量，“磚家”和低價(jià)低質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)將寸步難行。同時(shí)，定期評(píng)估制度的實(shí)行，將給專家和咨詢機(jī)構(gòu)提供更多的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。
從資金端來(lái)看，目前在“去杠桿”的大環(huán)境和“清庫(kù)”的影響下，融資難，銀行貸款謹(jǐn)慎；資金貴，利率居高不下，對(duì)一些已簽約項(xiàng)目的最終落地以及新項(xiàng)目的推出造成不利影響。但銀根終以宏觀環(huán)境正相關(guān)，隨著“清庫(kù)”態(tài)勢(shì)的明朗化，資金緊張局面有望緩解。另外，按照23號(hào)文的規(guī)定，資本金實(shí)行“穿透原則”加強(qiáng)核查，市場(chǎng)上可充當(dāng)資本金的產(chǎn)業(yè)社會(huì)資本以外的“正規(guī)軍”，僅剩下政府引導(dǎo)性的PPP基金及險(xiǎn)資等少數(shù)資金類型，此類資金將更進(jìn)一步起到引導(dǎo)、增信作用。
從監(jiān)管端來(lái)看，信息公開(kāi)透明、社會(huì)監(jiān)督、長(zhǎng)效管理機(jī)制等制度的落實(shí)，將更為有效地遏制和防止各種“亂象”的產(chǎn)生。
PPP市場(chǎng)經(jīng)過(guò)4年多時(shí)間的高速發(fā)展，暴露了不少問(wèn)題，而當(dāng)下一系列嚴(yán)管控政策的出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)，規(guī)范政策的頻繁出臺(tái)，看似短期掣肘了PPP市場(chǎng)的發(fā)展，然而管控的目的是引導(dǎo)與規(guī)范，是為了行業(yè)整體的健康發(fā)展。就清庫(kù)政策來(lái)看，清理出庫(kù)的只是不規(guī)范或落地不及時(shí)的PPP項(xiàng)目，清庫(kù)不是針對(duì)PPP機(jī)制本身，而是肅清做PPP的不良動(dòng)機(jī)和行為，清庫(kù)有利于正本清源，是對(duì)現(xiàn)有PPP市場(chǎng)的糾偏，防止PPP市場(chǎng)“劣幣驅(qū)逐良幣”，讓真正的規(guī)范項(xiàng)目?jī)?yōu)先得到要素配置，引導(dǎo)整個(gè)PPP市場(chǎng)從高速增長(zhǎng)到高質(zhì)量發(fā)展，使PPP更好地在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮作用，促進(jìn)民間投資，有效提升公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，更好滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要。
未來(lái)，PPP模式仍將長(zhǎng)期發(fā)揮其重要的作用。當(dāng)前的管控不是目的，而是手段，通過(guò)一系列管控政策，對(duì)于不規(guī)范、踩“紅線”的PPP項(xiàng)目堅(jiān)決說(shuō)“不”，杜絕偽PPP項(xiàng)目，不忘“物有所值、公平競(jìng)爭(zhēng)、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核”之初心，使PPP項(xiàng)目回歸正途，平衡好速度與質(zhì)量的關(guān)系，促進(jìn)PPP市場(chǎng)在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范，助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地服務(wù)于人民。
版權(quán)聲明：本文刊登于《中國(guó)勘察設(shè)計(jì)》雜志2018年6期，版權(quán)為《中國(guó)勘察設(shè)計(jì)》雜志社及作者所有。
