城市規劃應對
突發公共衛生事件的問題及建議
亞太建設科技信息研究院有限公司
張一航 溫禾 陳永
城市規劃的歷史進程與公共衛生密不可分，二者有著共同的歷史淵源和關注焦點。現代城市規劃的起源和目的就是為了改善公共衛生，從而滿足社會改革的需求。2003年“非典”疫情暴發之后，國務院相繼頒布了《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》等一系列政策及相關文件，規范了我國突發公共衛生事件的制度體系。學者對城市的規模控制、形態布局等方面也作出了相應的研究。2020年新冠肺炎疫情的暴發，再次暴露出城市管理仍存在一系列薄弱環節，如區域聯防聯控機制不健全、城市防災減災體系不健全完善、社區精細化規劃精細程度不足等問題，表明城市規劃在應對突發公共衛生事件時所發揮的作用非常有限。城市規劃是防患于未然的根本，因此，需要對此次疫情暴露出的城市規劃問題進行剖析和審視，并在健康城市和可持續發展的理念下思考城市規劃的未來發展趨勢。 城市發展對疫情防控的影響 高度城市化，造成人員大規模聚集和季節性遷移 2019年，我國常住人口的城鎮化率為60.6%，隨著城市規模的迅速擴大以及人口高度集中程度的增加，城市安全成為迫切需要重視的問題（圖1）。此外，據國家統計局2019年的數據顯示，我國現有的2.36億流動人口，促成了春運大潮，在一定程度上加大了2020年我國新冠肺炎疫情的控制難度（圖2）。 城際交通便利化，加速了大量人員的快速流動 2003年，我國高速鐵路客運服務尚未開通，民航1年的客運量為8700萬人次；而2018年，我國鐵路客運中高鐵營運里程已達到3萬公里，民航客運量超過6億人次。便捷、快速化的交通，也是此次疫情防控難度增加的一個重要外界因素（圖3）。 總而言之，城鎮化快速發展帶來的城市人口聚集，城市內發達的公共交通，城際間便利的高鐵、民航、高速公路，以及經濟全球化大背景下的人員流動，不僅使得疫情傳播速度更加迅猛，同時也意味著通過交通方式切斷有害病毒傳播路徑的難度成倍增加。 疫情暴露出的城市規劃及公共治理問題 在我國40多年的城市規劃實踐中，功能分區一直是其核心指導思想。但過高的開發強度、過度的功能分區，造成了城市治理難度增大、基礎設施配置不足、公共服務水平不高等問題，大大降低了城市規劃對于公共衛生問題的預防和保障作用，甚至引發了相應的社會問題。 區域聯防聯控機制不健全 伴隨著我國對外開放與區域一體化發展，城市群、都市區逐漸壯大，交通、經濟、文化等聯絡緊密，成為參與全球競爭的基本單元。但在面對突發性的公共衛生事件時，城市規劃卻缺乏有效的區域聯防聯控機制，導致事件發酵并不斷蔓延，殃及區域內的其他城市。 城市防災減災體系不完善，數據信息對管控支撐不足 此次疫情暴發初期，武漢曾一度陷入混亂局面，政府、醫院等難以有序開展應急工作，具體表現在預警分級不明確、物資儲備匱乏、各部門響應機制滯后等多個方面。這也從側面暴露出我國公共衛生突發事件相關信息的監測與預警機制不健全、管控層級不清晰等方面的問題。此外，由于城市規劃中應有的防災減災體系和配套設施要求不夠完善，導致相關部門無法隨時掌握疫情檢測信息并開展相關評估，并采取有針對性的有效措施。 社區規劃精細程度不到位，基礎控制作用有限 社區作為公共衛生突發事件防御的前沿陣地，責任重大，應當在城市治理層級中發揮出基礎性的控制作用。然而，在應對此次新冠肺炎疫情時，多數社區缺乏管理經驗，在相關人員培訓、突發事件應對等多數工作細節存在嚴重不足，暴露出管理混亂、效率低下、應對困難等問題。還有一些老舊小區長期處于“開放”狀態，在疫情中顯得十分“脆弱”。 城市傳染病專項防治規劃缺失 目前，我國各級城市普遍存在突發公共衛生事件專項規劃缺失的問題。綜合防災減災，一直是城市規劃編制體系中重要的組成部分之一。作為城市危機應對管理的綜合性內容，其主要包含城市總體規劃中的綜合防災減災篇章以及綜合防災專項規劃，從總體規劃到專項規劃層面形成上下傳導的規劃體系。 此外，基于政府不同部門的災害事權范疇，還展開了城市抗震防災規劃、防洪規劃、消防規劃、地質災害防治規劃等單災種防災規劃內容；按照專業要求及災害特性，自成體系，制定了較為詳盡的策略。但是，大部分措施多為工程性的，規劃內容的綜合性較弱，缺乏針對防災空間布局、防災設施、區域防災體系、公共衛生安全體系以及應急保障體系等內容的統籌考慮。 城市規劃應對公共衛生事件的建議 推動健康城市、都市圈、城市群規劃發展 城市規劃幾乎無所不包：創造美麗環境、提高城市的地位和競爭力；完善城市的功能、構建完整的產業體系，以促進經濟的發展；實現可持續發展，并減少對生態的破壞。在疫情面前，這些都不是最主要的，或者說不是城市規劃的最終目的。城市規劃的最終目的必須與人民的健康密切相關。歐洲健康城市項目實踐給出了城市規劃的本質：為現在和未來的人們享受高質量生活提供最佳機會。 這就要求在城市規劃中，應限制城市規模的無限擴大，控制人口密度、降低容積率、減少聚集性人群的發生比例，從而有效阻斷傳染病的傳播途徑、減少發病率。除此之外，城市發展還要立足長遠、防患未然，規劃中可嘗試劃定戰略留白用地，以應對城市發展的不確定性，為未來發展留有余地。此外，此次疫情最嚴重的地區為武漢市及其周邊的黃岡、孝感、隨州等地區，即武漢都市圈范圍，這表明疫情擴散的方式與社會經濟活動高度一致。在都市圈健康規劃中，應強化都市圈公共衛生的總體目標，而不僅僅只關注各個城市的獨立目標。 增設傳染病防治專項規劃 有學者提出：為了防止傳染病蔓延，要在編制城市規劃中增加“傳染病防治規劃”，在城市規劃層面為傳染病防治提供一定的措施。具體而言，該規劃應包括以下幾個方面的內容：第一，制定傳染病隔離設施規劃。隔絕傳染源是有效控制傳染病的手段之一，會對控制病毒傳播帶來顯著效果。因此，建立傳染病隔離設施，對于傳染病源的控制和下一步的治療與監管措施都將發揮一定的輔助作用。第二，建立健全傳染病人的運輸設施。運送傳染病病人到醫院等隔離場所的途中，也是病毒傳播的重要途徑，應在城市道路系統的規劃中，建立健全傳染病人運送的專項通道，盡量減少傳染病病原與外界的接觸，從而阻斷傳播途徑、減少病毒的傳播。第三，制定傳染病治療設施的規劃。以“非典”時期的小湯山醫院和武漢雷神山醫院為例，傳染病的治療需要更為專業和隔離的環境，因此，建立傳染病相關治療設施的規劃，也是傳染病防治規劃中的重要環節。 加強公共疾控與國土空間規劃的結合，建立“公共健康-空間規劃”雙構平臺 當前，我國疾病防控體系主要包括國家、省、市和縣四級疾病預防控制中心，以及基層社區衛生服務中心和農村鄉村衛生機構，由這些公共衛生和疾控部門對傳染性疾病進行數據監控、收集和統計。 針對這一現狀，建議通過豐富監測疾病類型、細化社區級的統計數據，共同合作建立“公共健康-空間規劃”雙構數據平臺，搭建起城市居民健康狀況和城市空間的關聯體系；通過雙構平臺的建構，進一步指導城鄉國土空間規劃，均衡布局物質生產和流通空間，建立疫情時期基本生活物資的生產和流通體系；合理布局公共衛生應急救治醫療體系，擇選預留臨時性集中救治醫療設施用地，合理劃定疫區等級和社區防控，精確規劃檢查網絡進行布點防控，避免出現患者集中在少數醫療機構的現象。疫情期間，雙構平臺還將可以有效整合信息、動態監控疫情，并進行針對性管理。 提升社區規劃和治理的精細化程度，優化“社區-城市-生態格局”關系 社區規劃在空間規劃體系中的地位和作用應當得到全面提升，特別是社區規劃和治理的精細化程度。 一是要注重社區內部設施的合理布局，融合15分鐘社區生活圈規劃理念，在合理調查和評估本社區居民日常行為的基礎上，構建配套設施齊全、無障礙等功能復合的公共活動服務網絡，以匹配居民日常生活服務基本需求和運動需要，進而激發社區空間活力。 二是對于存在“城中村”的大型城市而言，“城中村”基礎設施較差、人員較為混雜，是傳染病病毒傳播與擴散的地點。在城市規劃過程中，要更加重視“城中村”的改造工作，改善人居環境，阻斷病毒的傳播途徑。 三是要制定兼容極端條件的規劃預案，以同時滿足常態及非常態下社區家庭的基本生活需要，如重大防疫及自然災害、大規模群體沖突，甚至局部戰爭，通過設置極端條件優化“社區-城市”關系，特別是規劃設計與空間建設，要能夠在極端條件下以社區為基本單元實現有效的空間管控和物資供應。此外，極端條件下的多層級空間運轉預案，也將是每個城市亟待彌補的工作內容之一。 四是應當注重社區與外部生態格局銜接，結合城市綠道、碧道、風廊等宏觀規劃格局，尊重和合理利用場地自然資源設計社區綠地系統、公共開放空間和慢行交通系統，注重通風設計，維護空氣、水、土壤環境的衛生整潔。 總結 現代城市規劃的誕生主要源于減少交通堵塞、改善公共衛生、支持住房和衛生設施方面的社會改革的需求。我國城市規劃過去40多年的發展實踐，由于過于注重功能地塊的使用和區分，忽略了公共服務中的衛生安全健康等問題。此次疫情的暴發，迫使城市規劃者進行反思，回歸“以人類的健康為根本目的”的規劃本質，適當控制城市的發展規模和人口密度，在未來的城市規劃體系中，完善傳染病防治的專項規劃。同時，城市規劃者應當使用科技手段，充分利用公共疾控數據及其他大數據，加強公共疾控與國土空間規劃的結合，提升城市防災抗災能力。在社區治理層面，應當提升社區規劃在整個規劃體系中的地位和價值，加強對社區健康度和安全度的營造，合理布局設施和控制人口規模，重視“城中村”的改造及完善工作，從而提升社區的抗風險能力，并為社會治理結構的完善奠定堅實基礎。
