離開住建部，規(guī)劃將走向何方？
2018年3月13日，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)是一個(gè)歷史性的日子。從這一天開始，城鄉(xiāng)規(guī)劃將由新設(shè)立的自然資源部主管。而在此前的60余年中，這一職能始終屬于城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門。可以說(shuō)，新中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃從它誕生時(shí)起經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，已經(jīng)與建設(shè)行政系統(tǒng)形成了難以分割的血肉聯(lián)系。
面對(duì)這一巨變，作為規(guī)劃工作者，我們?cè)隗@訝、迷茫之余，更應(yīng)當(dāng)認(rèn)真思考此次改革的背景、目標(biāo)和未來(lái)規(guī)劃工作的走向。
1 這是一次系統(tǒng)性的大變革
剛剛公布的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案涉及到二十多個(gè)部委的調(diào)整，減少了8個(gè)正部和7個(gè)副部級(jí)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)力度之大，前所未有。與此同時(shí)，增加了退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部、國(guó)際合作發(fā)展署、國(guó)家醫(yī)療保障局、國(guó)家移民管理局等機(jī)構(gòu)。一增一減之間，反映了十九大以來(lái)一系列新的國(guó)家戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)對(duì)國(guó)家行政管理機(jī)構(gòu)的新要求。
如果將機(jī)構(gòu)改革方案與十九大報(bào)告相比照，將會(huì)發(fā)現(xiàn)此次改革很大程度上是對(duì)十九大精神的落實(shí)。如十九大報(bào)告中明確提出：組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)、維護(hù)軍人軍屬權(quán)利；實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，健全藥品保障供應(yīng)制度；建立共商共建的全球治理觀，加強(qiáng)國(guó)際合作，擔(dān)負(fù)大國(guó)責(zé)任；增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制……因此增設(shè)了退役軍人事務(wù)部、國(guó)家醫(yī)療保障局、國(guó)際合作發(fā)展暑、應(yīng)急管理部等新的機(jī)構(gòu)。
而那些被裁撤、合并或調(diào)整的部門和職能同樣反映了新時(shí)代的政策要求。如“衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)”改組為“衛(wèi)生健康委員會(huì)”，反映出已延續(xù)數(shù)十年的計(jì)劃生育國(guó)策發(fā)生重大轉(zhuǎn)折，這意味著全國(guó)50萬(wàn)專職計(jì)生人員將轉(zhuǎn)變工作方向。與之相比，規(guī)劃主管部門的調(diào)整，只是這個(gè)變革大潮中一個(gè)小小浪花而已。
2 政策重心將由建設(shè)轉(zhuǎn)向保護(hù)
此次改革中，國(guó)土資源部改組為自然資源部，環(huán)境保護(hù)部改組為生態(tài)環(huán)境部，并且均擴(kuò)充了許多新的職能，這是因應(yīng)生態(tài)文明戰(zhàn)略的具體行動(dòng)。十九大報(bào)告提出，“加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。
規(guī)劃作為面向未來(lái)、引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略工具，它的控制權(quán)歸屬也往往意味著政策重心的方向。過(guò)去60多年，城鄉(xiāng)規(guī)劃歸屬建設(shè)部門，國(guó)家發(fā)展的重心也偏向開拓和建設(shè)，而自然資源部的設(shè)立，顯然是以自然資源的保護(hù)和利用為主旨。這也許意味著未來(lái)規(guī)劃工作的重心將發(fā)生改變，過(guò)去地方政府隨心所欲的大手筆規(guī)劃時(shí)代恐怕難以再現(xiàn)。十八大以來(lái)所倡導(dǎo)的兩山理論、綠色發(fā)展、生態(tài)文明等將不再僅僅停留于理論層面，而是要通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)進(jìn)入實(shí)踐行動(dòng)。
3 多規(guī)合一將可能成為現(xiàn)實(shí)
此次納入自然資源部管理的不僅僅是城鄉(xiāng)規(guī)劃，還包括原來(lái)由發(fā)改委管轄的國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃、以及原國(guó)土資源部的土地利用規(guī)劃、原國(guó)家海洋局的海洋規(guī)劃、農(nóng)業(yè)部和國(guó)家林業(yè)局的草原和森林、濕地規(guī)劃……一句話，所有的空間規(guī)劃，現(xiàn)在都?xì)w屬自然資源部，由此第一次實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃?rùn)?quán)的高度統(tǒng)一。
雖然近年來(lái)一直倡導(dǎo)和試點(diǎn)多規(guī)合一，但由于各項(xiàng)規(guī)劃?rùn)?quán)力分屬不同部門，往往形成互相杯葛、彼此鉗制的格局。規(guī)劃?rùn)?quán)統(tǒng)一后，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃三大核心規(guī)劃將實(shí)現(xiàn)無(wú)逢對(duì)接，從而保障城鄉(xiāng)保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模控制等重要空間參數(shù)的一致性、空間信息平臺(tái)的統(tǒng)一性、空間管控體系的高效性。在此統(tǒng)一空間規(guī)劃基礎(chǔ)上，再對(duì)接發(fā)改委的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境部的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等指標(biāo)性規(guī)劃，多規(guī)合一將可望有效實(shí)現(xiàn)。
P.S 規(guī)劃?rùn)?quán)統(tǒng)一后，并不意味著馬上就自動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，可以預(yù)料，新的機(jī)構(gòu)需要用大量的精力對(duì)現(xiàn)有兩大規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和對(duì)接，尤其是省級(jí)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和未實(shí)現(xiàn)規(guī)土合一的市、縣級(jí)規(guī)劃部門，估計(jì)有一陣子需要忙活的。
4 規(guī)劃的龍頭作用也許不再是虛名？
多年來(lái)，規(guī)劃一直被稱作城鄉(xiāng)發(fā)展的龍頭。但這更多只是一個(gè)虛名，在國(guó)家宏觀調(diào)控的壓力和地方發(fā)展的熱望之間，在公眾期待的利益公正與開發(fā)商的利益追逐之間，城鄉(xiāng)規(guī)劃在夾縫中勉力發(fā)揮著調(diào)整空間利益的職責(zé)。它時(shí)而是一面大旗，在風(fēng)中展示著城市發(fā)展的豪情；時(shí)而是一張畫板，任由話事者修改涂抹；時(shí)而成為一塊抹布，接納社會(huì)各界對(duì)城市問(wèn)題的種種口水。
面對(duì)規(guī)劃編制、實(shí)施、管理過(guò)程中呈現(xiàn)的種種問(wèn)題，規(guī)劃者常常感到無(wú)力——說(shuō)好的規(guī)劃是龍頭呢？為何連基本的嚴(yán)肅性都不能保證？
說(shuō)起來(lái)這個(gè)龍頭地位有點(diǎn)像國(guó)人所供奉的神像，需要時(shí)燒香磕頭，多數(shù)時(shí)候并未把它放在心上。
于是許多人都這筆帳算到地方政府頭上，將其視為踐踏城鄉(xiāng)規(guī)劃的禍?zhǔn)住５牵瑯舆@個(gè)地方政府，為何不敢違背土地利用規(guī)劃？為何全力應(yīng)對(duì)近期掀起的環(huán)保風(fēng)暴？因?yàn)椋旱谝唬瑖?guó)土和環(huán)保都實(shí)施了省級(jí)以下垂直管理，避免和減少了地方政府干預(yù)；第二，國(guó)土和環(huán)保都有剛性政策抓手，國(guó)土有十八億畝耕地紅線和占補(bǔ)平衡政策，環(huán)保有一票否決制和治污達(dá)標(biāo)大限。反過(guò)來(lái)看城鄉(xiāng)規(guī)劃，首先建設(shè)系統(tǒng)屬于條塊管理，地方住建部門必須聽從地方政府；其次這么多年來(lái)我們始終沒(méi)有找到一個(gè)實(shí)施規(guī)劃的剛性抓手。
由于自然資源部由國(guó)土資源部改組而來(lái)，可以預(yù)期國(guó)土管理行之有效的政策措施將得到延續(xù)。如果垂直管理機(jī)制也能夠應(yīng)用于城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，那么規(guī)劃的獨(dú)立性、嚴(yán)肅性將得到顯著的提高。但城鄉(xiāng)規(guī)劃相較于土地規(guī)劃要更為綜合、復(fù)雜，如何從中提煉出簡(jiǎn)明有效的剛性抓手，是亟待研究的課題。
5 規(guī)劃與建設(shè)管理如何銜接？
在原有體系中，雖然存在種種問(wèn)題，但城鄉(xiāng)規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)的管理權(quán)同屬住建部，二者之間有著良好的銜接。分屬不同部門后，這種良好互動(dòng)是否能夠繼續(xù)維持？
目前進(jìn)入城鎮(zhèn)化后半程，城鎮(zhèn)化面臨的任務(wù)更為艱巨和復(fù)雜，城鄉(xiāng)規(guī)劃本應(yīng)發(fā)揮更重要的作用。但在新機(jī)制下，新型城鎮(zhèn)化政策多出自發(fā)改委，城鄉(xiāng)規(guī)劃歸屬自然資源部，而城鎮(zhèn)化建設(shè)的任務(wù)仍在住建部，三大部門之間能否有效協(xié)調(diào)？
城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的另一個(gè)新課題是鄉(xiāng)村振興。此次改革將農(nóng)業(yè)部改組為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，在過(guò)去農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)管理的基礎(chǔ)上增加了農(nóng)村社會(huì)管理職能，它將和黨委系統(tǒng)的農(nóng)工辦共同擔(dān)負(fù)鄉(xiāng)村振興的使命。未來(lái)的鄉(xiāng)村規(guī)劃也將面對(duì)更多的主控部門，同樣存在多部門協(xié)調(diào)的問(wèn)題。
結(jié)語(yǔ)
城鄉(xiāng)規(guī)劃離開了住建部，離開了我們多年來(lái)所習(xí)慣和熟悉的運(yùn)作模式，必然帶來(lái)許多的不適。好在規(guī)劃本質(zhì)上是一項(xiàng)集成了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政策、空間等各個(gè)方面的綜合性技術(shù)工作，規(guī)劃者的職責(zé)就是面對(duì)未知探尋道路。政策方向的改變促使我們?nèi)ニ伎嘉磥?lái)規(guī)劃將走向何方，前面一定會(huì)有挑戰(zhàn)，也一定會(huì)有機(jī)遇。
本文來(lái)自公眾號(hào)上海麥塔城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司。
