如果說2016~2017年是PPP發(fā)展的“增長年”或者“落地年”，那么到了2018年，很可能將迎來PPP的規(guī)范之年。
剛剛開年，已有多個(gè)省份公布了2018年的PPP工作計(jì)劃，其中“規(guī)范PPP發(fā)展”成為各省區(qū)市的共同目標(biāo)。
經(jīng)過近4年的迅速擴(kuò)張，PPP市場到如今似乎迎來了一波調(diào)整期。多個(gè)省份將PPP項(xiàng)目規(guī)范化作為2018年工作的重點(diǎn)，掀起了一場PPP的監(jiān)管風(fēng)暴。
另一方面，規(guī)范PPP發(fā)展也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)工作之一。2017年底召開的全國財(cái)政工作會議明確嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)等名義變相舉債。
據(jù)全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫第8期季報(bào)披露，在管理庫的項(xiàng)目總數(shù)當(dāng)中，截至2017年第三季度末，有39.5%屬于政府付費(fèi)項(xiàng)目，如果算上政府市場混合付費(fèi)的“可行性缺口補(bǔ)助類”項(xiàng)目，占比達(dá)到近80%。
PPP的初衷是提高公益項(xiàng)目的運(yùn)營效率，強(qiáng)調(diào)運(yùn)營環(huán)節(jié)。有些地方政府將PPP視為單純的政府融資手段，大量推出政府付費(fèi)類項(xiàng)目，增加了地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如今對存量項(xiàng)目出手進(jìn)行清理，也是防風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。
“兩個(gè)論證”手續(xù)
不完整項(xiàng)目不予入庫
自2017年底開始，規(guī)范PPP發(fā)展的監(jiān)管政策頻出，目前各級地方政府也開始加快清理入庫項(xiàng)目。
財(cái)政部金融司司長王毅曾公開表示，將組織開展項(xiàng)目庫集中清理，對不具備條件、沒有規(guī)范開展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要予以剔除。
隨后發(fā)布的“92號文”延續(xù)了這一思路，未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”是集中清理已入庫項(xiàng)目要求的第一條“紅線”。
“兩個(gè)論證”指的是
物有所值論證、財(cái)政承受能力論證，前者包括PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評價(jià)指標(biāo)。獲得通過的項(xiàng)目，可進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，指的是識別、測算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，要求每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
從各地2018年P(guān)PP工作重點(diǎn)中可以看出，對入庫項(xiàng)目的論證資料要求更為嚴(yán)格。
以貴州省財(cái)政廳發(fā)布的工作重點(diǎn)為例，文中表示要做好項(xiàng)目規(guī)劃和管理，提高入庫項(xiàng)目質(zhì)量、強(qiáng)化項(xiàng)目入庫論證資料，省財(cái)政廳會同相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)真解讀“92號文”并起草了該省的實(shí)施方案，嚴(yán)格新入庫項(xiàng)目審核標(biāo)準(zhǔn)、加快已入庫項(xiàng)目的清理整改工作。
防范地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
過度依賴政府付費(fèi)項(xiàng)目落地難
PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制也是此次的監(jiān)管重點(diǎn)。按照“92號文”的規(guī)定，對于新項(xiàng)目入庫，要求進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目不得入庫。
業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，PPP項(xiàng)目規(guī)范力度加大，尤其是過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目未來落地難度將加大。
據(jù)了解，大多數(shù)政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的主要特征是無現(xiàn)金流的公益性資產(chǎn)、只存在最基本的簡單養(yǎng)護(hù)工作、不需要精細(xì)化的運(yùn)營工作，比如市政道路等。
這一類項(xiàng)目備受地方政府、金融機(jī)構(gòu)等多方青睞，其數(shù)量在PPP項(xiàng)目庫中占比較高。報(bào)告顯示，PPP項(xiàng)目入庫數(shù)量逐年增加，其中政府付費(fèi)類項(xiàng)目占比最高，接近半數(shù)。可行性缺口補(bǔ)助類（即政府市場混合付費(fèi)）項(xiàng)目次之，接近40%，兩者合計(jì)占到近九成。
有關(guān)人士分析稱，當(dāng)前地方政府仍將PPP視為單純的政府融資手段，因此大量推出政府付費(fèi)類項(xiàng)目，增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
實(shí)際上，多數(shù)政府付費(fèi)類項(xiàng)目缺乏運(yùn)營，注重短期利益而輕視長期運(yùn)營也是目前PPP存在的問題之一。“92號文”明確，采用BT方式實(shí)施的PPP項(xiàng)目不符合規(guī)范運(yùn)作要求，要進(jìn)行集中清理。
地方政府早已經(jīng)注意到這個(gè)問題。2017年，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》明確，在項(xiàng)目庫的管理方面，對于無現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目需從嚴(yán)從緊控制。
相關(guān)人士分析認(rèn)為，事實(shí)上受“92號文”影響最大的是純政府付費(fèi)的、往往采用可用性付費(fèi)模式，金額巨大、運(yùn)營屬性差的項(xiàng)目類似于BT模式演化來的PPP項(xiàng)目（主要是PFI項(xiàng)目）。
但這些項(xiàng)目中，也有部分值得也應(yīng)該運(yùn)用PPP，以增加資本機(jī)會和產(chǎn)業(yè)投入機(jī)會，同時(shí)加強(qiáng)政府公開，提高效率。
來源：中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)
