全過程工程咨詢 V.S 代建制 ，這回終于弄明白了

文/前沿君（微信公眾號：勘察設計前沿）

2017年2月21日，國發辦19號文明確倡導培育全過程工程咨詢。一時間，“全過程工程咨詢”成為行業熱點，住建部、相關省市住建部、行業協會等紛紛加大了對全過程工程咨詢的關注和研究。與全過程工程咨詢的項目全生命周期服務類似，企業性代建制模式下，作為代建單位同樣需要提供全過程的管理服務。那政府代建制和全過程工程咨詢有什么關系呢？大家是不是有這樣的困惑，尤其是參與過政府項目代建制的企業，小編今天就擼起袖子，為大家好好扒一扒！

其實，“全過程工程咨詢”一詞并非新概念或是創新舉措，拿出來單獨強調是國家為了順應趨勢，實現企業轉型，提高企業競爭力。“全過程”的概念最早出現在項目管理中。我國在2004年建設部印發的《建設工程項目管理試行辦法》通知（建市[2004]第200號）中就有對工程項目管理業務范圍作出了明確的劃分，列舉了工程項目管理在前期策劃、項目設計、施工前準備、施工、竣工驗收和保修各個階段的具體工作。在實踐中，國際上的工程咨詢公司很早就開始做全過程工程咨詢的業務，我國一些大型的工程咨詢企業在前幾年就把全過程工程咨詢作為企業的戰略目標。“全過程工程咨詢”一詞正式出現是在《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）一文中，隨后住建部發布全過程工程咨詢的試點通知，但都未對全過程工程咨詢作出明確定義，而在試點的相關省份出臺的文件中，有對全過程工程咨詢定義和服務的解釋，詳細見下表1

表1  相關省份試點工作方案中對“全過程工程咨詢”定義和服務范圍的描述

數據來源：根據相關省份全過程工程咨詢試點工作方案有關內容整理所得。

綜上可知，全過程工程咨詢是對工程建設項目前期研究和決策以及項目實施和運行的全生命周期提供包含設計和規劃在內的涉及組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務。既包括工程管理類的活動，也包括設計等生產類活動，涉及建設工程全生命周期內的策劃咨詢、前期可研、工程設計、招標代理、造價咨詢、工程監理、施工前期準備、施工過程管理、竣工驗收及運營保修等各個階段的管理服務。

項目代建制在我國政府投資非經營性項目上普遍運用，并發展成幾種典型的模式。根據代建單位的性質和治理結構劃分，目前政府代建模式可以劃分為事業性代建模式（集中統建模式）和企業性代建模式。事業性代建模式即政府組建行政事業單位性質的常設機構，對政府投資項目進行相對集中統一管理，如深圳模式。企業性代建模式下，政府通過招標或直接委托等方式，將政府投資項目交由專業的代建公司建設管理，代建公司可以是純社會性的中介機構，也可以是國有專業公司，如上海模式下的代建公司是國有專業公司，北京模式下就是純社會性的中介機構，如工程咨詢機構、項目管理公司。事業性代建模式下的代建單位不以盈利為目的，所以小編主要討論企業性的政府投資項目代建制和全過程工程咨詢的區別和聯系，具體來看：

資質情況

兩種模式下，都對參與企業的資質和信譽提出了一定的要求。例如福建的管理辦法中明確規定代建單位需要滿足代建項目規模等級要求的工程設計、施工總承包、咨詢、工程造價咨詢、招標代理、房地產開發、監理等一項或多項資質（目前，國家發改委已經取消了企業工程咨詢資質的認定，以企業資信評估的方式替代），株洲的文件中提到“代建單位需要滿足代建項目相適應的工程咨詢甲級、工程設計甲級、工程監理甲級、施工總承包一級、房地產開發一級資質中的一項或者多項資質。”

而在全過程工程咨詢模式下，企業同樣需要滿足一定的資質要求，兩者都提到了設計資質，意味著參與過政府項目代建的設計企業參與全過程工程咨詢將更具經驗和優勢。同時兩種模式下都很重視企業信用建設。政府代建制下，各省的管理辦法中對代建單位的失信行為作出相應的懲罰，并在確定代建單位時翻看過往的失信失職行為，有不良記錄的嚴禁成為代建單位。有些省份還建立了代建單位預選庫制度，由政府相關部分按照規定和標準篩選一部分條件合格的企業進入政府的預選庫，項目確定時可以直接從預選庫中選擇代建單位，也可以通過公開招標的方式，如河南省代建單位預選庫、深圳福田區的預選庫機制。全過程工程咨詢模式下，相關省份出臺的試點文件中，對試點企業除了資質、人員配置、業績和經驗的要求外，社會信譽也是考察的標準之一，例如福建省的試點企業申報表中明確列出試點企業“所獲榮譽”這一項。根據政府簡政放權，加強行業自律監管的趨勢，無論哪種模式下，企業的信譽和誠信將是企業長遠發展的一把利器。

服務內容

在服務范圍方面，根據已發布的政府代建制文件和全過程的試點文件，政府項目代建制和全過程工程咨詢在服務范圍上不完全重合。政府代建制下，代建企業完成驗收移交的手續后，不負責項目的后期維護和運營，項目后期的維保工作由項目業主或使用單位負責。而參與全過程工程咨詢，企業按照業主的需求或項目的要求，需要負責項目的后期評估和維護保養等工作。但是兩者在設計前期、設計環節、施工環節以及竣工環節的服務內容具有諸多共通的地方。具體來看，參與政府項目代建的代建企業按照代建合同的要求，從項目招標文件審批通過之后到項目竣工驗收，提供全過程的組織、管理、協調和監督的工作，直到項目驗收合格后移交給使用單位。具體見下表2。

表2  政府項目代建制下代建單位職責表

注：上述資料根據福建、株洲、南京、濟南現行的政府投資項目代建制管理辦法整理所得，其中福建和濟南把全過程代建分為前期工作和建設實施階段。

根據已發布的試點文件描述，全過程工程咨詢的服務涵蓋項目建設的前期策劃咨詢、施工前準備、施工過程、竣工驗收、運營保修等各階段的全過程工程項目管理咨詢服務，與政府代建制相似處在于，從項目籌建到項目竣工驗收階段，諸多工作內容相同，如項目前期的策劃、可研、報批報建管理、設計階段的設計管理、施工實施和竣工驗收以及招標和監理等工作，都需要對建設項目的質量、安全、成本、工期負責。

介入時間、服務取費和管理權限

在政府代建制模式下，關于代建企業在可行性研究之前介入還是在可行性研究之后介入，學術上和相關省份的管理辦法上對此有不同的認識。株洲在管理辦法中明確要求代建單位在可行性研究方案批準之后參與代建管理，但是福建、濟南等省卻把可行性研究編制放在代建合同的服務范圍內。但大部分學者建議代建企業項目介入時間點最好放在可行性研究報告編制之后，考慮到代建單位通過提高建設規模、建設標準和高估投資標準等以拔高自身的代建管理費，降低超預算投資的風險，這樣有利于規避委托代理關系下信息不對稱所帶來的道德風險。不同于代建制收費方式，全過程工程咨詢的收費方式原則上可按各單項咨詢業務費用加總來確定，分別列支。參與全過程工程咨詢的服務收費根據公司提供的服務菜單來定，收入的多少雖然與建設的規模和標準有一定的關聯，但沒有代建制模式下代建管理費直接按照建設規模總額確定影響大，由此而帶來的道德風險大，所以在全過程工程咨詢模式下，鼓勵建設單位將項目前期的咨詢工作交給委托單位。

在實際操縱中，代建服務費的收費一般較低，管理辦法中規定的項目獎勵資金一般在結余資金的10%到30%，所以在政府代建項目的選擇上，除了非經營性政府投資項目外，在項目的規模上一般都有要求。例如濟南市要求總投資1000萬元(含)以上，株洲市要求項目總投資在3000萬元及以上或項目工程費用1000萬元及以上必需實行代建制，河南省新頒布的《河南省省級政府投資項目代建制管理辦法》中把代建門檻由原來的500萬調整至5000萬。

在管理權限和職責劃分上，代建單位作為政府部門或使用單位委托的項目建設期的項目法人，享有建設期的項目控制權，根據代建合同和甲方授權書，可以代表甲方對相關服務或施工單位進行招標、合同洽談和簽訂，而全過程工程咨詢服務單位，不作為項目法人，原則上不能代表甲方簽訂合同。

目前，由于各省的實際情況差異，兩種模式在實際運用或試點中表現的更為靈活，也更符合實際。但無疑，參與過政府代建的代建單位在轉型做“全過程工程咨詢”將更加有經驗、有優勢，兩種模式相輔相成、相互促進。

作者丨前沿君，來自上海攀成德企業管理顧問有限公司

文/前沿君（微信公眾號：勘察設計前沿）