繼新疆、湖南之后，山東對PPP項目“踩剎車”！

關于開展政府和社會資本合作（PPP）

“規范管理年”活動的實施意見

為進一步規范我省政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）工作，深入貫徹省委、省政府和財政部關于PPP“規范管理、防范風險、示范引領、健康發展”要求，推動PPP回歸公共服務創新供給機制的本源，引導各參與方深化改革理念，持續規范項目運作，不斷提高公共服務供給質量和效率，推動全省PPP工作再上新臺階。經研究，決定2018年在全省開展政府和社會資本合作（PPP）“規范管理年”活動。現制定如下實施意見：

近年來，我省緊緊圍繞“促進發展”和“防范風險”雙重目標，著力完善制度體系，優化發展環境，加大支持力度，縱深推進PPP改革。特別是2017年通過開展“項目落地年”活動，各項工作取得顯著成效。自2017年下半年以來，黨中央、國務院將防范化解重大風險放在更加突出的位置，全國金融工作會議、中央經濟工作會議和國務院常務會議均對嚴控地方政府性債務作出明確部署，要求對PPP業務存在的不規范行為進行整頓。省委、省政府對防風險工作高度重視，進行了專門部署安排，制定了《關于規范政府舉債融資行為防控政府性債務風險的意見》（魯政辦字〔2017〕154號），對做好新時代PPP工作提出新的更高要求。

開展“規范管理年”活動，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大精神，按照中央和省委、省政府關于規范PPP管理的部署要求，圍繞推進公共服務均等化和提質增效，讓人民群眾擁有更多獲得感幸福感安全感這個中心，牢牢把握長效化、規范化兩項原則，緊緊抓住新舊動能轉換、防范化解風險、提供優質服務三條主線，重點做好完善制度保障、優化資金引導、加快市場培育、強化規范實施四項工作，堅定不移將PPP改革推向深入，為增進人民福祉，促進質量、效率、動力變革，加快建成新舊動能轉換綜合試驗區，推動經濟文化強省建設貢獻力量。

——堅持提高發展質量。充分發揮PPP績效導向優勢，將政府項目預算安排轉變為按效付費機制，實現財政預算資金由補項目建設轉變為補項目運營，強化項目產出績效對社會資本回報的激勵約束效果，推動社會資本從重工程建設向重服務效能轉變，不斷提高公共服務的質量和水平。

——堅持提升供給效率。切實通過競爭性方式遴選運營能力強、綜合實力優的社會資本，持續推動政府政策目標、社會效益目標和社會資本運營效率、技術進步的有機結合，降低項目建設運營成本，提升服務供給效率。

——堅持變革發展動力。全面深化“放管服”改革，轉變公共服務供給傳統思維方式和發展模式，打破政府壟斷供給，引入市場競爭機制和創新商業模式，打造公共服務供給的新動能，著力釋放改革紅利。

——堅持防范債務風險。不斷提高政治站位，筑牢底線思維，切實劃清政府與企業界限，明確政府和企業責任邊界，不得將項目債務轉為政府性債務，嚴禁借PPP搞違法違規變相融資。

各級財政部門要堅持守住底線、防范風險、健康發展的原則，進一步明確PPP目標定位，找準發展路徑，優化項目管理，細化工作任務，抓好貫徹落實。通過開展PPP“規范管理年”活動，促進地方各級政府始終聚焦聚力PPP高質量發展，及時對不規范行為點剎車，確保項目主體合規、客體合規、程序合規；加強項目全生命周期管理，強化日常監管，堅決防止項目支出責任“固化”、支出上限“虛化”、運營內容“淡化”、適用范圍“泛化”問題，切實嚴控財政承受能力“紅線”、守住債務“底線”、搭好規范“天線”、明確適用“界線”；建立健全工作責任體系，強化協作配合，加大簡政放權力度，著力營造系統、規范、高效的PPP改革發展環境。

（一）圍繞補足發展短板，優化項目儲備篩選。

1.堅持規劃統領指導。緊密結合“十三五”規劃，處理好規劃預期和現實需求的關系，著眼于地區經濟社會發展整體水平和整體功能提升，抓好PPP項目儲備，規范編制PPP項目開發目錄，提高項目規劃的科學性、前瞻性和適用性。樹立全局觀念，做好項目實施與污染防治、脫貧攻堅等工作的銜接，發揮好PPP合作期限長的支撐帶動作用。加大運用PPP模式盤活優質公用設施存量資產工作力度，化解財政支出壓力和地方存量政府債務。

2.助推產業轉型升級。以實施新舊動能轉換重大工程為導向，圍繞以“四新”促“四化”實現“四提”和培育現代優勢產業集群，充分運用PPP模式搭建高質量基礎設施和公共服務平臺，在不超過一般公共預算支出10%的紅線內優先列入政府中長期支出責任，提升項目吸引力，著力推動轉型升級。大力推動幸福產業發展，加大旅游、文化、醫療、教育和養老等領域PPP應用力度，不斷提升人民群眾的獲得感幸福感安全感。加大對農業農村公共服務領域推廣運用PPP模式的政策扶持力度，加快農業產業結構調整，改善農業公共服務供給，切實推動農業供給側結構性改革，加快打造農業新六產和實現鄉村振興。

3.著力激活民間投資。積極拓寬民間資本進入的行業和領域，進一步消除制約民間投資增長的體制性障礙，在垃圾處理、污水處理新建項目全面實施PPP模式的基礎上，對供熱、供水、養老服務等有現金流、市場化程度較高的公共服務領域，加大PPP模式應用力度，拓展民間資本參與空間。

（二）圍繞防范化解風險，規范項目策劃實施。

4.抓好已入庫項目整改。各級財政部門要會同行業主管部門認真組織已入庫項目梳理，按照《財政部關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號)、省財政廳《轉發〈財政部關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知〉的通知》（魯財金〔2017〕77號）等文件規定，對尚未簽約的項目，完善項目資料，確保規范運作；對已簽約的項目，積極與社會資本協商，進一步優化項目運作機制，切實保障項目長期穩定運行。

5.加強新項目論證管理。嚴格開展評價論證，按照財政部有關政策規定，科學編制項目實施方案，進行物有所值評價和財政承受能力論證，鼓勵各級政府組織財務、法律、工程、行業等PPP專家對“兩評一案”開展評審，不斷優化實施方案，合理分擔風險，深度挖掘項目盈利空間，完善績效考核機制，消除風險隱患，做實評價論證。各級財政部門要切實履行好財政承受能力論證審核職責，會同行業主管部門履行好物有所值評價審核職責，防止評價論證流于形式。強化“紅線”預警意識，從嚴審慎開展完全政府付費項目，自《實施意見》印發之日起，全部項目財政承受能力最高年度達到或超過8%的地區，停止新上政府付費和財政補助超過50%的可行性缺口補助項目，對全部PPP項目一般公共預算支出責任接近10%的地區進行風險預警。審慎運用政府性基金預算，對使用政府性基金補貼項目財政支出的，應確保基金使用合法合規，并在論證報告中明確使用依據、原則和辦法。嚴格限定PPP模式應用范圍，嚴禁將非公共服務領域、政府不負有提供義務的項目，涉及國家安全或重大公共利益、不適宜由社會資本承擔的項目，以及僅涉及工程建設、無運營內容的項目采用PPP模式實施。

6.規范項目采購流程。政府授權的實施機構應通過政府采購方式擇優選擇社會資本方，并根據項目特點和建設運營需求，以有利于項目長期穩定運營和質量效率提升為原則，合理設置社會資本方的資質、條件和評審標準，保證各類社會資本尤其是民營資本平等參與項目采購，不得以任何不合理的采購條件對社會資本實行差別性或歧視性待遇。政府及政府部門對社會資本的采購要嚴格履行資格預審程序，一般采用公開招標的方式；從嚴審慎選擇其他采購方式，確需采用的，須符合法定條件，并按照法律法規及有關規定履行采購程序。對涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已依據政府采購法選擇社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或提供服務的，按照《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標。自《實施意見》印發之日起，未入庫項目不得進入采購程序。

7.強化項目合同管理。優化項目風險分配，嚴格按照“風險分擔、利益共享”的原則，綜合考慮各方風險管理能力和項目回報機制等因素，在政府和社會資本之間合理分配風險。加強項目資本金監管，堅持“穿透管理、公開透明”，確保項目各方按時足額繳納資本金，不得以債務性資金充當資本金，不得由第三方代持社會資本方股份，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。嚴控項目融資風險，督促項目公司和社會資本方依法選擇合理的融資方式和擔保方式，堅決杜絕通過明股實債、保底承諾、回購安排、固定回報等各類形式的違法違規行為進行變相融資舉債。

8.完善項目運營管理。嚴格績效考核，根據項目行業特點，及時開展PPP項目績效運行監控，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，嚴格執行項目建設成本參與績效考核掛鉤部分占比不低于30%的規定，確保階段性目標與資金支付相匹配。開展中期績效評估，持續優化績效考核指標，確保實現項目績效目標，在監控中發現績效運行與原定績效目標偏離時，應及時采取措施予以糾正。重視項目合法性審查，鼓勵有條件的地區委托專業法律服務機構參與項目督導檢查，出具合法性審查意見，提示法律風險。合理運用價格調整機制，密切關注項目價格和補貼調整周期、調整因素和啟動條件，防止因過高或過低收費導致項目公司獲得超額利潤或虧損。強化項目用地管控，嚴格區分PPP項目用地和商業用地，確保項目依法取得用地，行使相關權益。規范推進PPP項目資產證券化，合理設置條件，防止社會資本退出方式不規范，確保項目后期運營持續安全。

9.加大項目信息公開力度。完善PPP信息公開制度，增強信息發布的及時性、有效性，按照省財政廳《轉發財政部印發〈政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法〉的通知》（魯財金〔2017〕7號）規定，依托PPP綜合信息管理平臺及時、充分披露項目實施方案、招標投標、采購文件、項目合同、工程進展、運營績效等相關信息，定期更新PPP項目開發目錄、項目信息、財政支出責任、績效監測報告、中期評估報告、重大變更或終止情況、監督檢查情況和結果等信息。項目采購階段的信息公開應遵照政府采購等相關規定執行。各市縣要積極拓展項目信息公開渠道，可通過網絡、媒體、報刊等方式，公開項目信息，實現項目陽光運作。

10.規范咨詢機構選擇。嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》相關規定，采取競爭性方式確定專業咨詢機構。注重咨詢機構服務業績、水平和能力，原則上采購評審方法應采用綜合評分法，一般不采用最低評標價法，切實防止惡意競爭、不合理低價中標等擾亂市場秩序行為。咨詢機構所服務項目被審計、督查等檢查發現存在違法違規問題，情節嚴重的，將列入山東省PPP咨詢機構負面清單。同時，責令其對有關項目停頓整改，整改期間不得開展相關業務。

（三）圍繞強化項目庫管理，完善制度體系建設。

11.實行項目“嚴進嚴出”。健全項目跟蹤指導、對口聯系和動態調整機制，從嚴把關項目入庫和退庫。嚴格項目入庫，依托山東省PPP綜合信息管理平臺系統，優化項目入庫申報審核流程。項目所在地財政部門要會同行業主管部門聯合行文，向省財政廳報送項目入庫申請。嚴格項目退庫，按照魯財金〔2017〕77號文件有關規定清理項目庫后，另有申請退庫的項目，應由財政部門和行業主管部門聯合向省財政廳報送退庫申請；對存在違法違規變相舉債等問題不予整改的項目，省財政廳將按規定嚴肅追責，并實施強制退庫。

12.加強示范項目督導。建立示范項目定期調度制度，督促示范項目按期落地、順利建設、盡早運營。對建成完工、投入運營的示范項目，省財政廳將組織專家對實施情況進行驗收，重點審查示范項目是否符合PPP模式的必備特征，是否實現物有所值，是否發揮出示范效應，同時重點選取部分項目作為實施范例進行宣傳推廣。對不按規定實施以及未能及時落地的，省財政廳將督促實施單位進行整改，或調出示范項目名單。

13.完善項目審批手續。加強部門協調聯動，優化項目手續辦理流程，嚴格做到先審批后實施。新建項目必須按規定程序履行項目立項審批手續，涉及國有資產權益轉移的存量項目，應按規定履行相關國有資產審批、評估、變更手續，防止國有資產流失。

14.強化專項資金跟蹤問效。各級財政部門要按照科學、依法、規范、精細的要求，加強PPP專項資金管理，不斷提高資金使用效益。為確保資金及時撥付、專款專用，省財政廳將組織開展PPP專項資金績效評價，形成“用錢必問效，無效必問責”的長效管理機制。

15.強化項目庫融資功能管理建設。省財政廳將加強省PPP綜合信息管理平臺與銀行貨幣信貸系統的結合，進一步優化項目、銀行對接，加快項目融資進度。建立中國PPP基金和山東省共同基金及山東省PPP發展基金投資項目儲備庫，促進項目、基金更好對接，充分發揮基金的“引導、規范、增信”作用，推動項目加快實施。

16.加強組織領導。開展“規范管理年”活動，是穩步推進我省PPP改革的一項重要舉措，是推動全省新舊動能轉換的重要手段。各市縣要提高思想認識，加強組織領導，建立健全工作體系，在吃透PPP規范發展精神的基礎上，立足本地實際，加強分類指導，制定好本地區工作計劃。要加強宣傳引導，營造規范發展的良好氛圍，確保活動深入、扎實、有效開展。

17.明確責任分工。各市縣要對照活動總體要求和目標任務，細化責任分工，明確責任單位和責任人，形成各負其責、齊抓共推的良好工作格局。對運營績效突出、質量效率提升明顯的PPP項目，要及時總結經驗，加以推廣。

18.提升能力建設。各級財政部門要進一步加大PPP學習培訓力度，及時了解掌握PPP發展的前沿動態和最新知識，加強項目規劃、籌備建設、運營管理調研實踐，促使專業素養和工作能力緊跟PPP發展需求和改革需要。

19.強化督導檢查。為推動“規范管理年”活動扎實有效開展，省財政廳將以PPP示范項目規范實施情況為重點，開展專項督導檢查，并將督導檢查結果作為工作考核的重要依據。對規范發展成效明顯的地區，省財政將給予適當政策傾斜；對存在問題較多、工作推進不力的，予以通報批評。各市縣可結合本地實際情況，制定活動實施細則，確保活動取得實效。